Pensiones decentes en Euskal Herria

 

Mikel de la Fuente, Profesor jubilado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UPV/EHU y militante del Movimiento de pensionistas de Euskal Herria (MPEH) nos propone ste artículo basado en buena parte en otros anteriores suyos, actualizados, especialmente “La lucha actual por las pensiones y la defensa de un sistema vasco”, Erria, 4, 2019/11 y “El Pacto de Toledo y la financiación de las pensiones”, Viento Sur, 7/2/2021.

 

1. El marco normativo: un sistema muy centralizado

En el Estado español la legislación básica y el régimen económico de la seguridad social son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.17 de la Constitución española-CE). Conforme al Estatuto de Gernika corresponde a la CAPV la competencia sobre el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma así como la gestión económica de la seguridad social (18.2 art.). Aunque este artículo y la Disposición Transitoria Quinta atribuyen a ésta la “gestión económica” de la Seguridad Social, esta previsión no ha sido aplicada, con el argumento de la “caja única”.

El art. 148.1.20 de la misma Constitución prevé que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de “Asistencia Social”, a cuyo amparo los Estatutos de Autonomía de la CAPV y de Nafarroa han establecido como exclusiva esa competencia. Esos sistemas de asistencia social actúan como complementarios o suplementarios del sistema estatal de Seguridad Social, sistema que, por otra parte, incluye elementos asistenciales. La escasa precisión de los límites entre seguridad social y asistencia social ha dado lugar a conflictos, con evidentes aspectos electorales. La Ley 4/2005, permite un amplio margen a las Comunidades Autónomas, para que en el marco de su autonomía financiera, puedan complementar, al amparo de sus competencias de asistencia social, las prestaciones de la Seguridad Social.

La reducción de la edad de jubilación, invirtiendo las últimas reformas legales que la han ampliado permitiría hacer efectiva la reducción del tiempo dedicado al trabajo a lo largo de la vida y facilitar la reabsorción del elevado empleo juvenil

Algunas juristas han señalado que el título competencial más idóneo para mejorar las pensiones de seguridad social por parte de las Comunidades Autónomas no es el de asistencia social sino la de desarrollo legislativo de la legislación básica estatal, pero varias sentencias del Tribunal Constitucional han acotado al máximo las posibilidades de ese desarrollo legislativo. Como la financiación de las prestaciones de asistencia social proceden de la imposición general gestionada por las comunidades autónomas y no afectan a la “caja única” no se aplica a las mismas el régimen de exclusividad estatal. Ello explicaría que los gobiernos españoles hayan admitido una gestión descentralizada de las mejoras y no a través del INSS. Lo que es muy importante, si los fondos utilizados para los complementos autonómicos proceden de los recursos fiscales autonómicos y no de los fondos procedentes de las cotizaciones sometidos al sistema de “caja única”, es posible complementar no solo las pensiones no contributivas sino también las contributivas, tal como se ha realizado en la CAPV a través de la RGI.

Esa mejora de las pensiones, que en el año 2022 ha afectado a 12.686 pensionistas, es decir, a casi una cuarta parte de los 49.413 personas beneficiarias de la RGI, se realiza a través de los recursos ordinarios de la CAPV, que no puede establecer cotizaciones sociales específicas para ello, ni aunque tuviera transferida la competencia de gestión económica y con ella la de recaudar las cotizaciones sociales. Sin embargo, hay una importante diferencia en la base competencial para la mejora de las pensiones: la asistencia social se basa habitualmente en las situaciones de pobreza y la condición de ingresos se refiere a los percibidos las unidades de convivencia, mientras que los complementos de mínimos de las pensiones toman en cuenta solo los de la persona beneficiaria. Esta es la razón principal por lo que un gran número de personas que perciben en la CAPV y en Nafarroa las pensiones mínimas de Seguridad Social no pueden complementar sus cuantías con las garantizadas por las rentas de garantía. En la tramitación de la nueva ley de garantía de ingresos de la CAPV que se aprobó el 22 de diciembre del 2022, el Movimiento de Pensionistas de Euskal Herria (MPEH) exigió a los grupos parlamentarios que el complemento de pensiones se concediese de forma individualizada, en analogía con lo que se hace para las pensiones mínimas por la Seguridad Social. Esa exigencia no ha sido aceptada en la ley. Tampoco lo ha sido la de fijar una cuantía garantizada de 1.080 euros por 14 pagas y en su lugar se ha fijado la que resulta del umbral de pobreza en la CAPV y que dará lugar a una renta garantizada de 1.013 euros por 12 pagas a partir de finales de marzo de 2023, lo que supone una diferencia de 2.958 euros/año. A pesar de esta ley, el MPEH va a seguir situando estas reivindicaciones en primer plano, tanto en la calle como ante la comisión de asuntos sociales del Parlamento Vasco, en la que prevé comparecer en los próximos meses.

Las pensiones de cuantía conocida y garantizada contribuyen a evitar el desplazamiento de los salarios más elevados hacia las pensiones privadas

En el marco del Estado español solo es posible la transferencia de la gestión económica de la Seguridad Social, pero aplicando las reglas sobre ingresos, prestaciones (requisitos, cuantía, etc.), fijadas por el ordenamiento jurídico estatal. Sin embargo, hasta la fecha ni siquiera ha tenido lugar la transferencia de la gestión económica de la Seguridad Social y, no va a realizarse en esta legislatura, a pesar del compromiso contraído por el gobierno español.

Así pues, un sistema propio de seguridad social requiere una modificación de las reglas constitucionales. Las reglas de la Constitución española para su modificación, especialmente pero no solo la exigencia de una mayoría de 3/5 en las Cortes, hacen poco creíble cualquier expectativa de reforma pactada de la Constitución para garantizar la libre decisión de las naciones vasca y catalana, también en materia de un marco propio de relaciones laborales y protección social. Por ello solo la apertura de procesos constituyentes que abran la alternativa a una solución de independencia o la propuesta confederal similar a la que estuvo contenida en el documento de la Ponencia de Autogobierno acordado por el PNV y EH Bildu, luego abandonado por el PNV, pueden garantizar que la CAPV y Nafarroa puedan acceder a un sistema propio de seguridad social.

A pesar de sus límites las competencias de ejecución y de gestión económica permitirían, entre otros aspectos, el control del fraude de la economía sumergida, que trae consigo la pérdida de importantes recursos, no solo fiscales sino también de cotizaciones sociales. También facilitaría un conocimiento mucho más detallado del importe de las prestaciones por grupos productivos, que sería muy útil para cuando se logre un sistema propio. Facilitaría que el complemento de las pensiones se realizara de forma individualizada, aunque ello forzara a litigar ante los tribunales estatales.

El salario de referencia para la determinación de la pensión debe establecerse a partir de los mejores salarios

2. Financiación de las pensiones en el sistema estatal de Seguridad Social
En las últimas décadas, tanto en el Estado español como en otros Estados europeos, ha tenido lugar una tendencia hacia la fiscalización de una parte de las prestaciones de seguridad social, en base al criterio de que las cotizaciones deben financiar aquellas en las que exista una elevada correspondencia entre cotizaciones y prestaciones, mientras que los elementos redistributivos deben financiarse con impuestos. Ello choca con la tradición de los sistemas públicos de reparto que, en mayor o menor medida, incluyen esos elementos y responde a una voluntad doble: trasladar de los empresarios al Estado una parte del salario indirecto que representan las cotizaciones sociales y, por otra parte, dar lugar a que el sistema de reparto se asemeje cada vez a los planes privados de pensiones en los que existe una relación estricta entre “lo que se da” (aportaciones) y “lo que se recibe” (pensiones).
En el Estado español las cotizaciones sociales van destinadas a las prestaciones por “contingencias comunes” (enfermedad común y accidente no laboral), que además de las pensiones por causas comunes incluyen la incapacidad temporal, la maternidad, la paternidad, el riesgo durante el embarazo y el riesgo durante la lactancia y el cuidado de menores afectados por enfermedades graves. La gestión de todas las contingencias se realiza conjuntamente por el INSS. Según las previsiones para el 2023, las cotizaciones sociales financiarán el 74,5% del total del gasto de la Seguridad Social, correspondiendo la casi totalidad del resto a aportaciones del Estado provenientes de la fiscalidad general.
La partida más importante financiada a cargo de la fiscalidad general es la de los complementos de mínimos de las pensiones contributivas cuyo gasto previsto en el año 2021 fue de 7.064,38 millones de euros y concernía a aproximadamente el 28% de la totalidad de las pensiones en el Estado español y porcentajes mucho más bajos en la CAPV y en Nafarroa (aproximadamente el 12% y 14% respectivamente). También se financian por impuestos otros elementos que forman un conjunto heterogéneo de “gastos impropios”. Algunos son efectivamente impropios, como las reducciones en las cotizaciones para el fomento del empleo. Otros, como la prestación por nacimiento y cuidado de hijos, el complemento de pensiones por maternidad, las medidas de apoyo a regímenes especiales deficitarios, o el coste de complementar las lagunas de cotización para el cálculo de la pensión de jubilación, deberían formar parte de un sistema de pensiones basado en el reparto redistributivo basado en las cotizaciones. El MPEH reclama que la financiación anterior de estos gastos a cargo de las cotizaciones sociales sea ingresada en la caja de la Seguridad Social, a fin de que sirva para financiar la mejora de las prestaciones y para evitar recortes en nombre de la sostenibilidad financiera de las pensiones. El Tribunal de Cuentas expuso en un informe de 2020 que el Estado tendría una deuda con la Seguridad Social por un importe estimado en, “al menos”, 103.690 millones de euros en concepto del gasto sanitario (31.828 millones) y los complementos de los mínimos de pensiones (71.862 millones) que fueron abonados por la caja de la Seguridad Social entre 1989 y 2013.
Esos gastos deberían haber sido cubiertos por el Estado a través de sus Presupuestos Generales, conforme a los criterios, aprobados legalmente, de separación de las fuentes de financiación (cotizaciones sociales y aportaciones de Estado) según la naturaleza de las prestaciones, que se estableció a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989 y conforme a la ley citada de 1997. El Tribunal de Cuentas lo expresa cuando dice: “costes que la Seguridad Social asumió por cuenta del Estado”. Si esos fondos se hubieran invertido en obligaciones del Estado, esos 103 mil millones habrían aumentado muy considerablemente. Según el mismo Tribunal, es el Estado quien debiera reembolsar a la caja de la Seguridad Social la diferencia entre la cifra de la deuda de la Seguridad Social con el Estado, que ha alcanzado los 100.000 millones en noviembre de 2022 y lo que éste debe por haberse financiado indebidamente con cotizaciones, por importe de 50.957 millones de euros (en el momento del informe del Tribunal de Cuentas). Aunque los préstamos no se devuelvan y el Estado no exija su reembolso, la presentación de una deuda muy elevada tiene la función simbólica de justificar la necesidad de reducir el gasto en pensiones. Por ello es elemental que el Estado anule esos préstamos mediante su conversión en transferencias basadas en la deuda histórica del Estado con la Seguridad Social. Si se tomaran en cuenta el importe de todos los gastos indebidamente abonados por la caja de la seguridad social entre 1989 y 2003 conforme a los criterios de la Ley 24/1997 esa deuda actualizada ascendería a una cifra que ha sido estimada en 519.000 millones por un estudio de Comisiones Obreras.
Si, como defiende el que suscribe, el método más adecuado para financiar las prestaciones económicas de la Seguridad Social es el de las cotizaciones sociales, como salario indirecto que son, para hacer frente a esos gastos ahora financiados por la fiscalidad, habría que aumentar las cotizaciones. Pero mientras el Estado, que debe ejercer la función reguladora, no fije el nivel de cotizaciones suficiente para hacer frente a ese gasto, debe asumir su coste, tal como indica la legislación en vigor y ha asumido el Pacto de Toledo en el 2020. Sin embargo, hasta la fecha, a través del Mecanismo de Equidad Intergeneracional de la Ley 21/2021 solo ha aumentado, de forma temporal hasta el 2032, el tipo de cotización en el 0,6% (el 0,5% a cargo de las empresas y el 0,1% a cargo de las y los trabajadoras/es). En varios documentos sobre la segunda fase del actual proceso de reforma de las pensiones el Gobierno español ha manifestado su voluntad de aumentar la base máxima de cotización, que en el 2023 es de 53.496 euros/año y que deja sin cotizar a una parte de los salarios de más de un millón de personas –de los cuales unas 100.000 en la CAPV- y que da lugar a una pérdida de cotizaciones que puede alcanzar los 15 mil millones de euros/año, hasta una cantidad bastante superior (que ha variado según diversos documentos y declaraciones). La cifra barajada de 80.000 euros para la base máxima, en valor de 2022, estaría alejada de las que están en vigor en Estados europeos como Francia, Italia o Alemania y además se realizaría de forma muy progresiva en el tiempo (hasta el 2050 0 el 2060). La insuficiencia y tardanza en los plenos efectos de esta medida daría lugar al mantenimiento de los déficits del sistema de seguridad social, que se utilizarán como justificantes de nuevos recortes.

Se deben fijar tasas más elevadas para los colectivos de salarios más bajos y para los que por razones de la mayor intensidad y penosidad de sus trabajos tienen esperanza de vida inferior, además de disponer de ingresos de ahorro y patrimonio inferiores que determinan un nivel de vida más desigual que el que resulta de la mera consideración de las pensiones.

3. Situación financiera de las pensiones en la CAPV: alcance y límites de los déficits
En el debate que tuvo lugar en la Ponencia de Autogobierno del Parlamento Vasco, los contrarios a un sistema propio de seguridad social insistieron, como uno de los elementos para justificar esa oposición, en la importancia del déficit del sistema en la CAPV, es decir, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones sociales y el coste de las prestaciones, obviando que también el sistema es deficitario en el conjunto del Estado español y que esos déficits han sido compensados mediante el recurso al Fondo de Reserva y, en los últimos años, mediante préstamos del Estado a la Seguridad Social. Aunque del debate político se ha focalizado sobre las pensiones por ser éstas el componente más importante del gasto del sistema de seguridad social, tal como se ha señalado ese sistema incluye otras prestaciones.

Las pensiones supusieron en el 2021 en el Estado español el 71,9% del total del gasto ejecutado del sistema de la Seguridad Social: 136.400 millones de las pensiones frente a 189.521 millones, porcentaje que será muy próximo tanto en la CAPV como en Nafarroa. Desde el punto de vista de los ingresos, según la Memoria Socioeconómica de 2022 del CES Vasco, en la CAPV se recaudó en 2020 la cantidad de 7.297,7 millones de euros, lo que equivale al 10,2% del PIB. Ese ingreso es inferior en 2.537,4 millones al gasto de 9.835,1 millones en pensiones contributivas, es decir, que la relación entre ingresos del total del sistema y el gasto en pensiones contributivas era del 0,74%, ratio que va disminuyendo en los últimos años. Esa ratio es más alta en el Estado español. Así, se prevé en el 2023 que alcance el 0,91%, resultado de un gasto en pensiones de 166.776 millones de euros y unos ingresos de 152.701 millones en cotizaciones sociales (Informe Económico-Financiero a los Presupuestos de Seguridad Social para el 2023).

Para fijar el “déficit especifico” de la CAPV hay que restar la parte correspondiente a la CAPV del déficit total de la Seguridad Social, estimada en base al índice de imputación del 6,24% del Concierto Económico. En los últimos años ese déficit está oscilando entre los 10 mil y los 18 mil millones de euros, equivalentes a porcentajes comprendidos entre el 0,9% y el 1,4% del PIB, lo que significa que contribución de la CAPV a la financiación del mismo alcanza una cifra anual próxima a los mil millones de euros, dependiendo de los años. Como ha explicado Helena Franco (2018) se debe descontar del déficit de la CAPV para una valoración del coste adicional a cubrir en caso de asumir la competencia en esta materia. Aunque teniendo en cuenta esos elementos el déficit se reduce notablemente es claro que tanto el sistema en su conjunto como más específicamente el subsistema de pensiones es más deficitario en la CAPV (y también en Nafarroa) que en el conjunto del Estado.

Entre las causas de ese mayor déficit, con un cierto grado de incertidumbre, ya que falta por estudiar con más detalle el tema (para lo que se requiere un acceso a datos que la seguridad social no proporciona), se pueden apuntar las siguientes: 1) Una esperanza media de vida algo más alta que en el Estado español; 2) Un mayor uso de las jubilaciones parciales, que han supuesto un mayor coste para el sistema; 3) Una mayor cuantía de las pensiones. Aunque este elemento está compensado con mayores ingresos por cotizaciones sociales, es posible que esa compensación sea limitada. Algunos de esos factores están cambiando y cambiarán en el futuro. Así, las condiciones de las jubilaciones parciales han cambiado, su uso se está reduciendo y es menos costoso para el sistema de seguridad social; el anunciado aumento de las bases máximas de cotización tendrá más efecto en la CAPV ya que los topes de pensiones aumentarán más tarde aún y en menor cuantía, etc.

Las pensiones decentes exigen salarios decentes.

4. Algunos elementos de mejora de las pensiones en Euskal Herria, a corto y a medio plazo
Tal como se ha mostrado en el apartado anterior, un sistema propio exigiría aumentar los ingresos en relación con lo que se recauda actualmente para el sistema estatal, lo que es muy posible en un marco de soberanía económica que permita una distribución más favorable a lxs asalariadxs de la producción y la riqueza. Esa conveniencia-necesidad no se debe a razones financieras sino para asegurar mejor las prestaciones, no solo las pensiones sino también otras prestaciones que no cumplen su función de atender las necesidades sociales, como ocurre especialmente con las de desempleo. En materia de pensiones debiera permitir:

1. 1. La reducción de la edad de jubilación, invirtiendo las últimas reformas legales que la han ampliado permitiría hacer efectiva la reducción del tiempo dedicado al trabajo a lo largo de la vida y facilitar la reabsorción del elevado empleo juvenil. La amplitud de las movilizaciones en el Estado francés por el aumento de la edad de jubilación de 62 a 64 años, muestra la enorme sensibilidad de las y los asalariadas/os por un tema que pone en juego el derecho al descanso, a la salud y a dedicar una parte del tiempo vital a actividades sociales libres. Se debe reducir especialmente la de quienes hayan realizado trabajos penosos e insalubres y la de quienes hayan trabajado durante periodos muy largos.
   2. Las pensiones de cuantía conocida y garantizada contribuyen a evitar el desplazamiento de los salarios más elevados hacia las pensiones privadas (EPSVs y Planes de Pensiones, individuales y de empleo), que además de sujetar las pensiones a los vaivenes de los mercados financieros causan graves problemas, sociales, económicos y ecológicos, asociados a la financiarización de la economía.
   3. A fin de evitar los riesgos que suponen las carreras profesionales inestables, el salario de referencia para la determinación de la pensión debe establecerse a partir no de los últimos sino de los mejores salarios, en un número no demasiado elevado y con indexación sobre la base de la evolución media de los salarios.
   4. Una vez garantizadas tasas mínimas de reemplazo se deben fijar tasas más elevadas para los colectivos de salarios más bajos y para los que por razones de la mayor intensidad y penosidad de sus trabajos tienen esperanza de vida inferior, además de disponer de ingresos de ahorro y patrimonio inferiores que determinan un nivel de vida más desigual que el que resulta de la mera consideración de las pensiones. Un ejemplo posible sería garantizar una media del 80% en términos netos, es decir, teniendo en cuenta la no cotización a la Seguridad Social de las pensiones, con un mínimo garantizado del 70% para los salarios más elevados, un porcentaje del 100% para los salarios equivalentes al salario mínimo interprofesional y para quienes hayan trabajado un mínimo de años en trabajos especialmente penosos e insalubres e intermedios en el resto de casos. En todo caso se deben fijar una cuantía mínima a las pensiones en línea con las reivindicaciones del movimiento vasco de pensionistas.
   5. Las pensiones decentes exigen salarios decentes. En particular, el salario mínimo debe establecerse en el 60% del salario medio. Aunque la competencia normativa sobre el salario mínimo legal esté atribuida al Estado es posible fijarlo a través de convenios colectivos interprofesionales.
   6. No basta con que las pensiones iniciales sean decentes. La mayor esperanza de vida implica que la revalorización de las pensiones es cada vez más importante, de forma que se evite un aumento de la distancia entre el salario previo a la jubilación y la pensión. Para ello es necesario no solo que se garantice el mantenimiento del poder adquisitivo sino que se beneficien del necesario aumento del poder adquisitivo de los salarios, de forma que la relación entre pensiones y salarios no se deteriore con la edad.
   7. La brecha de género de las pensiones contributivas se mantiene muy alta en la CAPV, especialmente en relación con la más frecuente, la de jubilación. Para empezar en relación con el número: aunque se va reduciendo, en el 2021 el 61,1% correspondían a los hombres y el 38,9% a las mujeres y la cuantía media de la misma de los hombres era en ese año el 60,9% superior a la de las mujeres, que se reducía al 25,8% entre las pensiones iniciadas en el 2021 (de cuantía media de 1.854,26 euros en los hombres y de 1.473,76 en las mujeres). En relación con el conjunto de las pensiones, la casi igualdad en el número de perceptores entre hombres y mujeres es engañosa, ya que se debe a que las mujeres son quienes perciben de forma muy mayoritaria, más del 90%, las pensiones de viudedad, de cuantía mucho más reducida. La regulación de la brecha salarial, elemento clave para la igualdad en las pensiones, ha mejorado con la reciente aprobación del Decreto 902/2020, de igualdad retributiva entre mujeres y hombres, pero su efectividad depende de la exigencia sindical y de una Inspección de Trabajo con medios suficientes, requisitos que hasta la fecha no se cumplen suficientemente.
      Ya que la mayoría de las mujeres asalariadas forman parte de un colectivo de bajos salarios y elevados riesgos (de desempleo, de invalidez, etc.) sus pensiones por derecho propio deben ser objeto de una política redistributiva a su favor. Para corregir esa desigualdad se deben extender mecanismos tales como la validación como cotizado de parte de los períodos de realización de actividades de interés social y el cuidado de personas dependientes y de recargos en la cuantía de las pensiones para todas las mujeres que hayan tenido hijxs, que mejoren en extensión y cuantía las que están en vigor en el Estado desde el 1 de enero de 2016, medidas éstas que se detallan en mi artículo “El Pacto de Toledo y las pensiones de las mujeres en la CAPV”. Para las generaciones de mujeres de edad elevada que tuvieron pocas ocasiones de estar empleadas por cuenta ajena o propia en condiciones decentes, lo que les ha supuesto la imposibilidad de acceder a pensiones por derecho propio o de cuantía muy baja, se debe establecer una cuantía digna que reconozca su contribución al mantenimiento de la vida